Una delle verità sull’obbligo per le PA di formare i documenti in formato digitale

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L'obbligo per le PA di formare i propri documenti in formato digitale esiste oppure no?
L’obbligo per le PA di formare i propri documenti in formato digitale esiste oppure no?

C’è stata molta discussione in questi giorni sulla mancata pubblicazione, ai sensi dell’articolo 61 del Dlgs 179/2016 recante modifiche al Codice dell’Amministrazione Digitale , delle nuove regole tecniche per le PA che avrebbero permesso di eliminare la sospensione per le stesse PA di adeguare il proprio sistema di gestione e quindi redigere i propri documenti in formato digitale, secondo quando disposto dal DPCM del 13 Novembre 2014 che comunque ad oggi rimane comunque assolutamente applicabile.

E allora insieme ai colleghi Rossella Ragosta e Alfonso Pisani, abbiamo deciso di scrivere la nostra interpretazione su questa vicenda che rischia di creare solo confusione .

Buona lettura 🙂

Cosa ha comportato la sospensione delle Regole Tecniche sull’obbligo delle PA di formare i documenti in formato digitale ?

Il 12 agosto 2016 era da tutti citata come la data dello switch off definitivo della produzione dei documenti cartacei da parte della PA. Produzione, naturalmente significa che i cartacei potevano ancora essere consegnati dai cittadini per le loro istanze comunicazioni ecc. in quanto solo i documenti scritti da una PA sarebbero dovuti essere cartacei tenendo anche in considerazione che il cittadino poteva comunque non avere alcuno strumento informatico (PEC o affini) per ricevere comunicazioni dalla PA. Andava quindi gestita questa modalità mista di formati dei documenti prodotti e ricevuti. Questo almeno…momentaneamente in quanto il nuovo CAD che tanto insiste sul concetto di domicilio digitale, sullo SPID e sui servizi di recapito qualificati non pensionando la PEC ed assimilandola a questi ultimi nel panorama normativo italiano sembra voler sempre più trasformare in un dovere il diritto del cittadino a comunicare con la PA con le nuove tecnologie. Per le aziende questo dovere ci sarebbe già e non da ora e ci pensa il nuovo codice dei contratti pubblici a rafforzare ulteriormente questo requisito sia per le comunicazioni aziende-PA che per le modalità di svolgimento delle gare.

La data del 12 agosto era stata poi sospesa dal d.lgs. 179/2016 che disponeva l’aggiornamento delle regole tecniche entro quattro mesi dall’entrata in vigore dello stesso decreto. Nelle more di tale aggiornamento la scadenza del 12 agosto era, appunto, sospesa.

Verrebbe da chiedersi: quali regole tecniche sono da aggiornare…tutte??? Se si allora sembra quasi una contraddizione chiedere alle PA di tagliare del 50% gli investimenti delle spese in ICT ed è ancora più contraddittorio esonerare i privati dall’obbligo di conservare i documenti che per legge devono essere conservati da una PA se questa deve ridurre le spese nel corrispondente settore (art. 35 del d.lgs. 179/2016 che modifica l’art. 43 CAD).

Non vogliamo essere disfattisti e poco costruttivi e pensiamo che dietro ciò ci sia sicuramente un disegno organico nel quale crediamo che, almeno per la parte relativa alle risorse economiche, molto sarà risolto dal Piano Triennale per l’Informatica che dovrebbe razionalizzare le spese ed unificare gli approcci nelle PA.

Al momento una cosa sola è certa e tangibile: non è stata aggiornata alcuna regola tecnica e non si ha la minima idea dell’impatto che esse avranno sulle PA; certo se sono “solo” le modifiche EIDAS i problemi saranno soprattutto dei fornitori di servizi di identificazione e fiduciari qualificati, ma…chi può dire che le modifiche saranno solo queste se già ci sono degli impatti per i processi di accreditamento dei conservatori che poco o nulla erano nello scopo del regolamento EIDAS.

Con questa premessa cerchiamo di capire, date le incertezze che ci sono in giro, se le PA devono o meno passare allo switch off cartaceo-digitale ora che dopo i quattro mesi non c’è stato aggiornamento delle regole tecniche.

Nel seguito daremo una nostra chiave di analisi spingendoci con la massima prudenza a cercare di capire cosa ha detto e cosa intendeva il legislatore.

Il codice dell’amministrazione digitale all’art. 40 recita:

“Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti, inclusi quelli inerenti ad albi, elenchi e pubblici registri, con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui all’articolo 71”.

Ciò significa che, naturalmente, le regole tecniche sulla formazione sono una condizione essenziale per “obbligare” le PA a produrre documenti solo in digitale. Le regole tecniche in questione sono, come ben sappiamo, contenute nel “DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 13 novembre 2014”. La scadenza in questione è all’articolo 17 dove si dice: “Le pubbliche amministrazioni adeguano i propri sistemi di gestione informatica dei documenti entro e non oltre diciotto mesi dall’entrata in vigore del presente decreto“.

Attenzione: l’articolo non dice esplicitamente che da una certa data è vietato produrre documenti cartacei, ma che a partire da tale data vanno adeguati i sistemi di gestione informatica dei documenti.

Allo stesso tempo il d.lgs. 179/2016 che posticipa tale data recita:

“Fino all’adozione del suddetto decreto ministeriale, l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti, di cui all’articolo 17 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 novembre 2014, e’ sospeso, salva la facolta’ per le amministrazioni medesime di adeguarsi anteriormente”. Nella sostanza il d.lgs. 179/2016 conferma che la scadenza riguarda “l’adeguamento dei sistemi di gestione informatica dei documenti” e non altro. Quindi, a nostro avviso, la domanda cruciale è: cosa si intende per adeguare un sistema di gestione informatica dei documenti al DPCM 13/11/2014? Oppure, meglio ancora, il requisito di adeguamento di un sistema di gestione informatica dei documenti al DPCM 13/11/2014 implica che “i documenti originali dovranno essere prodotti solo ed esclusivamente in formato elettronico”? Se la risposta è si, allora se tale data di scadenza è posticipata, allora fino alla nuova scadenza da definirsi si potranno produrre ancora documenti cartacei. Se la risposta è no, allora non solo non si devono produrre documenti cartacei, ma non si dovevano produrre già da prima della data iniziale di agosto 2016 in quanto essa avrebbe riguardato qualcosa che non implicava la possibilità di produrre documenti cartacei o meno, per cui l’obbligatorietà di produrre i documenti in formato digitale partiva dall’entrata in vigore del DPCM 13/11/2014 che dava tutte le condizioni per la piena applicabilità dell’art. 40 del CAD. La differenza non è da poco. La chiave è capire cosa si intende per “sistema di gestione informatica dei documenti”.

A rigor di logica l’art. 1 del DPCM 13/11/2014 rimanda per le definizioni al glossario allegato allo stesso DPCM che definisce il sistema di gestione informatica dei documenti nella maniera seguente: “nell’ambito della pubblica amministrazione è il sistema di cui all’articolo 52 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445; per i privati è il sistema che consente la tenuta di un documento informatico”.

L’art. 52 DPR 445/00 parla del sistema di gestione informatica dei documenti come:

Art. 52 (R)

Il sistema di gestione informatica dei documenti

1. Il sistema di gestione informatica dei documenti, in forma

abbreviata “sistema” deve:

a) garantire la sicurezza e l’integrita’ del sistema;

b) garantire la corretta e puntuale registrazione di protocollo dei documenti in entrata e in uscita;

c) fornire informazioni sul collegamento esistente tra ciascun documento ricevuto dall’amministrazione e i documenti dalla stessa formati nell’adozione dei provvedimenti finali;

d) consentire il reperimento delle informazioni riguardanti i documenti registrati;

e) consentire, in condizioni di sicurezza, l’accesso alle informazioni del sistema da parte dei soggetti interessati, nel rispetto delle disposizioni in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali;

f) garantire la corretta organizzazione dei documenti nell’ambito del

sistema di classificazione d’archivio adottato.

Cioè nulla gli attribuisce dal punto di vista della formazione del documento.

Inoltre lo stesso DPR 445/00 da le seguenti definizioni all’art. 1 del sistema e del concetto di gestione dei documenti:

q) GESTIONE DEI DOCUMENTI l’insieme delle attivita’ finalizzate alla registrazione di protocollo e alla classificazione, organizzazione, assegnazione e reperimento dei documenti amministrativi formati o acquisiti dalle amministrazioni, nell’ambito del sistema di classificazione d’archivio adottato; essa e’ effettuata mediante sistemi informativi automatizzati;

r) SISTEMA DI GESTIONE INFORMATICA DEI DOCUMENTI l’insieme delle risorse di calcolo, degli apparati, delle reti di comunicazione e delle procedure informatiche utilizzati dalle amministrazioni per la gestione dei documenti;

cioè ancora la formazione sembra esserne esclusa.

D’altra parte è difficile immaginare che un “sistema di gestione informatica dei documenti”, nel senso più ampio del termine non ne comprenda anche la formazione, tanto è vero che il ciclo di gestione del documento è definito nel glossario del DPCM 13/11/2014 come:

“arco temporale di esistenza del documento informatico, del fascicolo informatico, dell’aggregazione documentale informatica o dell’archivio informatico dalla sua formazione alla sua eliminazione o conservazione nel tempo”.

Nella sostanza la nostra impressione è che la normativa è scritta abbastanza male, ma, probabilmente, nelle intenzioni del legislatore la scadenza è riferita anche alla formazione del documento e probabilmente, il legislatore stesso male ha coordinato le definizioni del DPCM con quelle del 445/00

Riteniamo che le linee guida e le circolari che sempre più entrano nelle fonti normative mai come in questo momento sarebbero state utili…non solo per capire cosa scadeva e quali erano le conseguenze, ma anche per guidare le PA nel processo di switching off al digitale, fissandone magari delle milestones e degli obiettivi parziali come fatto per la fatturazione elettronica.

In sostanza, premesso che ci auguriamo che lo switching off avvenga il prima possibile e nella maniera meno traumatica per cittadini, imprese e PA, non possiamo non sottolineare che è veramente triste in un paese in cui le PA poco possono investire sulla formazione nelle nuove tecnologie e la gestione dei processi, dover discutere su poche righe di un articolo la cui interpretazione può cancellare secoli e secoli di vecchie abitudini e processi produttivi.

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